II. Stavební zákon - úvodní ustanovení a ustanovení o výkonu veřejné správy (listopad 2013)

ÚVODNÍ USTANOVENÍ A USTANOVENÍ O VÝKONU VEŘEJNÉ SPRÁVY
[ČÁST PRVNÍ A DRUHÁ (§ 1 AŽ § 17)]

Předmět úpravy
Předmětem úpravy stavebního zákona jsou právní a věcné vztahy vznikající při provádění územněplánovacích činností a činností souvisejících s výstavbou. Rozhodnutí ve správních řízeních konaných podle stavebního zákona (v souběhu se správním řádem) a v souvislosti s ním představují až šedesát procent veškerých správních rozhodnutí ve veřejné správě. Stavební zákon je základní a klíčovou součástí, ba páteří veřejného práva, která má zcela mimořádný význam pro utváření území, to jest jeho (prostorové) uspořádání a (funkční) využití, zejména v procesu pořizování (zhotovování, projednávání) a schvalování a následného uplatňování příslušné dokumentace.

Pojmy stavebního zákona
Mnohé obtíže při aplikaci stavebního práva byly působeny nejasnostmi terminologickými. Přestože se nepodařilo koncepčně slovník tohoto předpisu zcela vyčistit, okruh definovaných pojmů je nyní podstatně širší. Specificky jsou definovány pojmy týkající se územního plánování – pozemky a parcely, plochy a jejich zvláštní případy – koridory, změny v území, změny využití území nebo prostorového uspořádání, území zastavěné a zastavitelné, území nezastavěné a nezastavitelné – intravilánem se rozumí zastavěná část obce vymezená územním plánem, popřípadě stavem k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí, veřejně prospěšné stavby a veřejně prospěšná opatření nestavební povahy, veřejná infrastruktura. Nově jsou definovány i pojmy týkající se stavebního řádu, zejména pojem stavby samé; ačkoliv to působí poněkud zvláštně, definovat stavbu je do značné míry obtížné, neboť stavbou se rozumí jak činnost sama, tak výsledek těchto činností, prováděných stavební nebo montážní technologií. Stavba je upravena v řadě právních předpisů, přičemž základní právní úprava z hlediska vlastnických práv a dispozic s nimi, jakož i dalších soukromoprávních aktivit je obsažena v ObčZ. Součástí definice je též vymezení dočasnosti jejího trvání a charakteristika a typologie změn. Součástí těchto ustanovení je rovněž vymezení pojmů terénní úprava, zařízení, staveniště a údržba stavby.

Zvláštní definice jsou věnovány některým osobám zúčastněným na procesu výstavby a jejich základnímu postavení: pořizovatel, stavební podnikatel, stavebník a stavební dozor (jímž se propříště míní dozor nad prováděním stavby svépomocí). Stranou zůstala přesnější definice některých profesí s odkazem na zákon o výkonu povolání, popřípadě je rozsah a charakter jejich činnosti (více či méně úplně a přesně) popsán u příslušné činnosti, kterou jsou oprávněny vykonávat: projektant, osoba provádějící stavbu a další. Pojem projektanta je v této souvislosti uveden poněkud nesystémově prostřednictvím legislativní zkratky, avšak definice tohoto pojmu není ani v zákonu stavebním, ani v zákonu o výkonu povolání autorizovaných architektů, inženýrů a techniků podána. Tento zákon obsahuje sice podrobnější popis projektování a jeho právní a věcné souvislosti – nikoli však definici. V krátkosti lze konstatovat, že projektantem se míní fyzická osoba oprávněná podle zvláštních právních předpisů (zákona o výkonu povolání) k projektové činnosti, jíž se rozumí zpracování územněplánovací dokumentace a územněplánovacích podkladů, dokumentace pro vydání územního rozhodnutí, projektové dokumentace pro povolení stavby, projektové dokumentace pro provádění staveb (prováděcí dokumentace), výkon autorského dozoru nad prováděním stavby, dokumentace skutečného provedení stavby a zpracování dokumentace pro ohlašované stavby, generálním projektantem osoba pověřená stavebníkem, zodpovědná za projektovou dokumentaci zpracovávanou více projektanty jako celek, za její koordinaci a za koordinaci výkonu autorského dozoru, a konečně autorským dozorem dohled projektanta nad souladem prováděné stavby s projektovou dokumentací stavby. Projektantem je v určitých případech též odborně kvalifikovaná osoba se stanovenou praxí, nikoliv však autorizovaná; tyto případy jsou uvedeny v souběhu se stavebním zákonem (§ 158 až 160) živnostenským zákonem (příloha, položka 213). Jedná se především o stavby podle § 103 a § 104 odst. 2 písm. e) an. stavebního zákona.

Standardně jsou vymezeny obecné požadavky na výstavbu, a to jednak jako obecné požadavky na využívání území, jednak jako technické požadavky na stavby včetně obecných technických požadavků zabezpečujících užívání staveb osobami s určitým omezením fyzických a mentálních schopností; v této souvislosti nutno připomenout, že podle řady dalších zákonů jsou stanoveny technické požadavky speciální, jimiž se okruh obecných technických požadavků podstatně rozšiřuje a prohlubuje (mimo jiné například pozemní komunikace, dráhy, letecká doprava, vodní díla, energetika, elektronické komunikace, jaderná [ionizující] zařízení, chemické látky, požární bezpečnost), které musí být rovněž aplikovány a posuzovány v územním řízení, pokud to z povahy věci plyne. Rozsah regulace technických požadavků je do značné míry přeurčen a příliš podrobně reglementuje výstavbu, často proti smyslu a účelu věci. Jak uplatňování těchto požadavků, tak především aplikace norem by vždy měla následovat po poučené úvaze o jejich smyslu a účelu.

Nový stavební zákon vydaný pod č. 183/2006 Sb. neobsahuje sice takto výslovná ustanovení, a to ani zvláště pro územní a stavební řízení, ale uvádí souhrnně tuto vázanost ve vymezení pojmů v ustanovení § 2 odst. 2 stavebního zákona a nepřímo se této skutečnosti dotýká v ustanovení § 118 odst. 1 stavebního zákona, jímž se umožňuje podat žádost o změnu stavby před jejím dokončením stavebníkovi nebo jeho právnímu nástupci. Základem pro toto stanovisko je především obecné ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů: „Jestliže je pro práva a povinnosti účastníků určující právo k movité nebo nemovité věci (§ 118 až 121 ObčZ; tedy typicky pozemek nebo stavba), je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků.“ Oproti předchozí právní úpravě tak není v souvislosti s územním rozhodnutím, stavebním povolením nebo jinými typy rozhodnutí dle stavebního zákona uvedena výslovně právní vázanost vydaným rozhodnutím pro právní nástupce.

Systém výkonu veřejné správy
Systém výkonu veřejné moci odpovídá jednak podvojnému výkonu správy na území České republiky, jak byl koncipován reformou veřejné správy, realizovanou především souborem zákonů z roku 2000 a z období bezprostředně následujícího – zejména zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, jednak – na úrovni ústředních orgánů státní správy – mnohokrát novelizovaným zákonem kompetenčním (zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, všechny vždy ve znění pozdějších předpisů); soubor těchto zákonů byl i od roku 2000 opakovaně novelizován, přičemž v obecné správě opuštěný systém okresních úřadů zůstává ve speciální správě, v soudnictví a na dalších úsecích veřejné správy zachován. Tento podvojný systém rozděluje výkon veřejné správy jednak na správu státní, vykonávanou buď přímo orgány státu, nebo orgány krajů, popřípadě obcí v přenesené působnosti, jednak na samosprávu územní (obecní a krajskou), popřípadě personální (samospráva profesní); podmínky přenesení působnosti s určením okruhu obcí s přenesenou působností a s působností rozšířenou jsou uvedeny v zákonu č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění zákona č. 387/2004 Sb. Pro charakter výkonu veřejné správy je určující ustanovení § 4 stavebního zákona v souběhu s ustanoveními § 2 až § 8 správního řádu, jímž jsou stanoveny základní zásady správního řízení. Veřejná správa je veřejnou službou a správním orgánům se ukládá postupovat způsobem ekonomickým, zjednodušovat správní procesy, nezatěžovat zbytečně účastníky řízení a dbát na možnosti účinné ochrany práv a právem chráněných zájmů těchto účastníků, jakož i zájmů veřejných.

Ve stavebním zákonu je oddělen výkon správy na úseku územního plánování a na úseku stavebního řádu, přičemž na úseku územního plánování jsou pořizovatelské činnosti výkonem státní správy v přenesené působnosti, zatímco schvalování dokumentů uzavírajících jednotlivé fáze pořizování, to jest dokumentů nejen právní, nýbrž i politické povahy, je výkonem samosprávním. Tento podvojný (dvoukolejný) výkon veřejné správy však působí značné obtíže, neboť některé činnosti – zejména a typicky právě územněplánovací činnost – v sobě obsahují prvky obého v podobě často jen obtížně rozlišitelné. Územní řízení, stavební řízení a všechny další správní procesy jsou přenesenou působností státní správy a jejich výkon se řídí některými speciálními právními předpisy, zejména služebním zákonem (zákon č. 218/2002 Sb.), zákonem o úřednících územních samosprávných celků (zákon č. 312/2002 Sb.) a vyhláškou o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků (vyhláška č. 512/2002 Sb.).

Vedle obecných správních struktur vymezuje stavební zákon především kompetence jednotlivých správních orgánů na správních úrovních obce, kraje a státu. Pořizovatelskou činnost provádí kterákoliv obec, která zajistí výkon této činnosti některým ze zákonem uznaných způsobů. Vhodnou formou je využívání kvalifikovaných odborníků na základě smluvním pro spolupráci více obcí v mikroregionu. Pokud si obce takovou činnost svými silami nezajistí, budou se muset spokojit s pořizováním zaměstnanci úřadů obcí s rozšířenou působností, u nichž však hrozí (bez ohledu na jejich dobrou vůli a profesionální zdatnost) střety zájmů, neboť budou nuceni hájit přednostně zájmy své obce mateřské. Na tyto hrozící střety zájmů má zákon jen omezené kontrolní mechanismy. Poněkud problematické je konstituování Rady obcí pro udržitelný rozvoj území (§ 9 stavebního zákona), byť je jejich vznik pouze fakultativní.

Obecné ustanovení k výkonu veřejné správy
Jak jsem uvedl výše, ustanovení § 4 stavebního zákona je jedním z nejpodstatnějších, ba klíčových ustanovení stavebního zákona; přímo a bezprostředně souvisí s ustanovením § 2 až § 8 správního řádu. Obecná ustanovení o výkonu veřejné správy vytvářejí souběžně se správním řádem ucelený soubor základních zásad výkonu demokratické správy. Jedná se především o povinnost úřadů zjednodušovat proces, soustředit maximálně všechna související řízení či spojovat různé správní akty a správní úkony podle povahy věci. Úspora času a prostředků nesmí být pochopitelně na úkor ochrany práv účastníků řízení nebo péče o veřejné zájmy. Zvláštní pozornosti zasluhuje v této souvislosti souběh s ustanovením § 140 správního řádu (spojené řízení) a § 149 správního řádu (řízení podmíněná závazným stanoviskem) správního řádu. V této souvislosti je významné též ustanovení § 154 až 158 správního řádu, jímž se stanovují podrobnější náležitosti pro další druhy správních aktů, zejména vyjádření, osvědčení a sdělení. Kvalita vydávaných závazných stanovisek byla v minulosti jedním z častých důvodů rušení vydaných prvoinstančních rozhodnutí a vracení správních věcí odvolacími orgány zpět. Přestože stavební zákon i v minulosti ukládal stavebním úřadům povinnost přezkoumávat vydaná stanoviska, koordinovat je a dohadovat v případě zjištěných rozporů, obvykle tuto povinnost neplnily – zejména proto, že by byly nuceny většinu stanovisek vracet dotčeným správním orgánům zpět k přepracování. Nová právní úprava vytváří prostor pro zkvalitnění tohoto procesu, neboť stavební úřady budou nuceny do svých meritorních rozhodnutí převzít podmínky stanovené závaznými stanovisky a pro bezrozpornost svých rozhodnutí budou nuceny případné rozpory mezi těmito stanovisky dohodnout.

Explicitně stavební zákon rovněž stanovuje, a to pro všechny procesy, jichž se vydávání závazných stanovisek a stanovisek týká, vázanost dotčených orgánů, a to ve správním procesu jako celku a v jeho jednotlivých fázích. Právní úprava však není zcela konzistentní a důsledná (například v souvislosti s posuzováním vlivů na životní prostředí, ale též v dalších případech). Obecně však lze konstatovat, že výhrady lze uplatnit vždy jen v té fázi, které uplatnění výhrady přísluší. Byť to však stanovoval (v omezenější míře) již předchozí stavební zákon, stavební úřady tento postup v rozhodování obvykle neužívaly. Bude proto nutno důsledně na aplikaci těchto zásad ve správních procesech trvat. Obdobné platí též pro koncentrační zásadu procesní a pro povinnost podat svá stanoviska v určené lhůtě; stavební zákon konstruuje fikci souhlasu, nebylo-li stanovisko podáno ve stanovené lhůtě. Tuto zásadu ovšem mnohokrát prolamuje požadavkem, aby stanovisko bylo obstaráno stavebníkem (a jeho projektantem) předem. Je ostatně poněkud zarážející, že stavební zákon činí ve prospěch dotčených správních orgánů jakožto nejkvalifikovanějších (profesionálních) subjektů účastných na procesech dle stavebního zákona i další výjimky (například při pořizování konceptu, resp. návrhu územního plánu se připouští prodloužení lhůty k vyjádření těchto orgánů o 30 dnů /sic!/). Přípustná je i změna podmínek ve stanovisku již vydaných, nastala-li změna podmínek. Nedůslednostmi v aplikaci koncentrační zásady řízení však taková situace bude, resp. může nastávat pravidelně, neboť akceptování podmínek vydaných jedním z dotčených správních orgánů se obvykle promítne do stanovisek ostatních (doprava versus ochrana přírody a krajiny, památková péče versus hasiči nebo hygienik a podobně). Význam autoritativního postavení stavebních úřadů tím do určité míry vzrůstá – zároveň s tím však porostou i požadavky na kvalifikaci oprávněných úředních osob (§ 15 odst. 2 správního řádu) odpovědných za vedení celého procesu.

Součástí podmínek stanovovaných dotčenými správními orgány do řízení bude i možnost kontroly plnění těchto podmínek, zejména účastí na kontrolních prohlídkách stavby, popřípadě jinými formami dohledu nad prováděním stavby. Stavební úřad musí na tuto skutečnost při vydání rozhodnutí pamatovat a do výroku rozhodnutí stanovit výkon kontrolní činnosti dotčeným správním orgánem jako jednu z podmínek. Na významu tak získá ucelená, logická a přehledná struktura správních rozhodnutí; tím spíše, že bude možno spojovat různá řízení a vydávat společná rozhodnutí o více než jednom výroku (například při spojení obecného stavebního řízení s řízením vodoprávním a řízením o pozemních komunikacích). Obdobné platí též pro uplatňování námitek účastníky řízení a připomínek veřejnosti v případech veřejných procesů (pořizování, územní řízení). I tyto subjekty budou moci uplatňovat námitky v řízení jen v těch fázích, kdy se o nich bude meritorně rozhodovat. Nebudou-li uplatněny, ač uplatněny být měly a mohly, nebude možno k takovým námitkám a připomínkám přihlédnout.

Zvláštní pozornost zasluhuje koordinované stanovisko; je možno jej vydat (obdobně jako spojovat řízení) v těch případech, disponuje-li úřad jakožto dotčený správní orgán podle několika zvláštních předpisů, což se bude nejčastěji týkat úřadů obcí s rozšířenou působností a úřadů krajských. I v těchto případech však mohou nastávat procesní potíže, způsobené speciálními právními předpisy a zejména problematickou správní praxí. Tak tomu bude zejména v případech, bude-li se do řízení vyjadřovat dotčený správní orgán na úseku památkové péče, jehož závazné stanovisko musí být vydáno na základě (byť nikoli v souhlasu) s odborným stanoviskem místně a věcně příslušné organizační složky Národního památkového ústavu.

Působnost na úseku územního plánování
Působnost na úseku územního plánování je samostatně popsána a určena pro úroveň obcí, krajů a speciálně pro území hlavního města Prahy. Speciální působnost má rovněž ministerstvo obrany pro území vojenských újezdů. Ústředním orgánem územního plánování je ministerstvo pro místní rozvoj, které je zároveň pořizovatelem politiky územního rozvoje, kterou schvaluje vláda. V případě obcí a krajů je nutno upozornit na skutečnost, že v zákonem vymezených případech mají postavení dotčených orgánů státní správy (k tomu též ustanovení § 136 odst. 2 správního řádu), která vydávají závazná stanoviska, jejichž obsah s nimi musí být v případě rozporů dohodnut. Významné je ustanovení § 38 odst. 5 stavebního zákona, kterým se ministerstvo určuje příslušným k řešení rozporů při posouzení návrhu zásad územního rozvoje kraje. Při řešení rozporů mezi závaznými stanovisky dotčených správních orgánů vydaných při pořizování územního plánu obce se postupuje podle § 136 odst. 6 v souběhu s ustanovením § 133 odst. 6 správního řádu: „Při řešení rozporů mezi správním orgánem, který vede řízení, a správními orgány, které jsou dotčenými orgány, jakož i mezi dotčenými orgány navzájem, týkajících se řešení otázky, jež je předmětem rozhodování, se postupuje přiměřeně podle ustanovení o řešení sporů o příslušnost s tím, že v případě bezvýslednosti dohodovacího řízení musí být zpráva o jeho průběhu spolu s návrhy jednotlivých ústředních správních úřadů ústředním správním úřadem, na jehož návrh bylo dohodovací řízení zahájeno, bez zbytečného odkladu předložena k řešení vládě. Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije na řešení rozporů s územními samosprávnými celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu...“ V souladu s ustanovením § 133 odst. 6 správního řádu po dobu určování příslušnosti nebo řešení rozporu neběží lhůty týkající se provádění úkonů v řízení.

Působnost krajů a obcí na úseku územního plánování je jednak samostatná, jednak přenesená pro výkon státní správy, jímž se rozumí pořizování, resp. rozhodování v některých správních řízeních (vydání územních opatření). Samostatná působnost je vyhrazena veškerým aktům schvalujícím a vydávání územněplánovací dokumentace, přičemž je tato působnost svěřena zastupitelstvům. Radám je svěřena samostatná působnost pro ty výkony, které souvisejí především s procesy vedenými jinými kraji nebo obcemi (uplatňují v samostatné působnosti námitky k zásadám územního rozvoje a připomínky k územním plánům sousedních obcí). V případě obcí je radě svěřena též působnost k vymezení zastavěného území a k vydávání územních opatření o asanaci a územních opatření o stavební uzávěře. Zvláštní působnost je svěřena hlavnímu městu Praze a jeho městským částem, což souvisí se skutečností, že město Praha má jak postavení obce, tak kraje, přičemž pro obě správní úrovně může pořizovat územní plán; v Praze tak mohou zcela výjimečně být pořizovány územní plány pro dvě správní úrovně.

Obce a kraje především pořizují příslušné územněplánovací podklady a příslušnou územněplánovací dokumentaci pro své správní území, přičemž obce mohou (na základě veřejnoprávní smlouvy koordinační) též vykonávat pořizovatelskou činnost pro jiné obce ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností. Jakožto stavební úřady pak vydávají územní rozhodnutí. Ve smyslu obecné formulace uvedené v § 5 odst. 3 a 4 (a konkrétnějšího ustanovení § 6 odst. 1 písm. e) a odst. 6 písm. d), resp. § 7 odst. 1 písm. d) a odst. 3 písm. a) stavebního zákona nutno na obce a kraje v souladu s ustanovením § 136 odst. 2 správního řádu hledět jako na dotčené správní orgány. V tomto ohledu je ovšem znění stavební zákona sporné, neboť popsaná činnost, která zcela vyhovuje požadavku správního řádu: „postavení dotčených orgánů mají územní samosprávné celky, jestliže se věc týká práva územního samosprávného celku na samosprávu“, ustanovení stavebního zákona v některých případech nerespektuje a stanovuje pro jednotlivé subjekty zúčastněné na procesu projednávání pořizované dokumentace různé (nerovné) procesní podmínky. Například je diskriminační vůči obcím, neboť jim jakožto dotčeným správním orgánům neumožňuje postupovat obdobně jako ostatním dotčeným správním orgánům podle § 48 odst. 3 stavebního zákona, to jest neumožňuje jim prodloužení lhůty k vyjádření ke konceptu územního plánu o dalších 30 dnů. Avšak obdobně jako v případě ostatních dotčených správních orgánů platí, že obcemi či kraji vydaná stanoviska budou muset být pořizovatelem dohodnuta!

Zvláštním případem institucionalizované účasti obcí je fakultativní zřizování Rad obcí pro trvale udržitelný rozvoj. Způsobem ustavení a statutu se jedná především o potvrzení privilegovaného postavení obcí s rozšířenou působností. Účast Rady zároveň prodlužuje proces pořizování územněplánovacích podkladů (územněanalytických podkladů) a územněplánovací dokumentace, aniž je ovšem zároveň s rozhodováním těchto rad spojen nějaký jednoznačný a konkrétní právní důsledek (srovnejme to s ustanovením § 29, § 48 odst. 6 nebo § 50 odst. 3 stavebního zákona) a jejich rozhodnutí sankcionováno. Koordinační smysl jejich existence v tomto rozsahu a za této koncepce je také diskutabilní; nebudou-li obce vybaveny v jednacích řádech těchto rad právem veta, bude nutně hrozit jejich přehlasovávání (zejména v případě obcí malých) a tím zásah do jejich samosprávní kompetence. Má-li mít existence těchto rad smysl, pak tehdy, bude-li pouze prostředkovat informace a umožňovat jejich účinnou výměnu v širším územním rámci, popřípadě umožňovat rozumnou a účelnou koordinaci aktivit a záměrů jednotlivých bezprostředně sousedících obcí nebo obcí v mikroregionálním rozsahu; to však poučení starostové činili již v minulosti v rámci mikroregionálních sdružení, vyvolaných k životu vzájemnou potřebností, nikoliv administrativním příkazem.

Působnost na úseku stavebního řádu
Soustava obecných stavebních úřadů je uvedena v § 13 stavebního zákona. Stavebním úřadem jsou obce, které jím byly k 31. prosinci 2006:
 města a obce, které vykonávaly působnost stavebního úřadu ke dni 31. prosinci 2006,
 pověřené obecní úřady,
 magistráty statutárních měst, popřípadě úřadů jejich obvodů nebo městských částí, byla-li na ně přenesena působnost statutem (statutárními městy jsou dle zákona o obcích Kladno, České Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec Králové, Pardubice, Jihlava, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava, Havířov, Most, Teplice, Karviná a Mladá Boleslav. Dle zákona o hl. m. Praze je statutárním městem též Praha. Územně členěnými statutárními městy, která svým statutem přenesla výkon státní správy na stavební úřady městských obvodů nebo částí, jsou Praha, Brno, Ostrava a Plzeň),
 Magistrát hlavního města Prahy a úřady jeho městských částí určené Statutem,
 krajské úřady,
 ministerstvo pro místní rozvoj jako ústřední správní úřad;
výkon činnosti stavebního úřadu může být přenesen statutem zcela nebo zčásti (statut je vydáván obecně závaznou vyhláškou schvalovanou zastupitelstvem statutárního města, kterou se stanovuje členění správního území města na městské obvody či městské části, vymezuje se jim správní působnost; statutem lze svěřit jak přenesenou působnost výkonu státní správy, tak působnost samostatnou, například vlastnictví majetku a hospodaření s ním, sestavování rozpočtu, zřizování a rušení právnických osob). Pokud ovšem svěřuje přenesenou působnost obvodům nebo městským částem přímo určitý zákon, nemůže jim být statutem tato působnost odňata a vykonávána městem.

Z hlediska věcné působnosti se úřady dělí na obecné, speciální, vojenské a jiné (jimiž se rozumí pro zákonem stanovené případy ministerstvo vnitra, ministerstvo spravedlnosti a ministerstvo průmyslu a obchodu). Speciální stavební úřady jsou stanoveny v § 15 stavebního zákona; svoji působnost pak vykonávají na základě speciálního předpisu, a to zákona o civilním letectví, zákona o dráhách, zákona o pozemních komunikacích, zákona o vodách a zákona o integrované prevenci. V pochybnostech, zda příslušnou stavbu povoluje obecný stavební úřad, či speciální stavební úřad, platí stanovisko speciálního stavebního úřadu. Přestože setrvání u speciálních stavebních úřadů je komplikací, lze využívat v případě souběhu procesů obecného stavebního řízení zejména s řízením o pozemních komunikacích či vodoprávním řízení ustanovení § 140 správního řádu a tato řízení spojovat do společného řízení.

V případě nejasností o místní příslušnosti se postupuje podle § 11 odst. 2 správního řádu, v případě sporů o věcnou příslušnost se postupuje podle § 131 až 133 správního řádu. Postup v případě územní působnosti dvou či více stavebních úřadů v jedné věci stanovuje § 13 odst. 5 stavebního zákona tak, že rozhodnutí provede společný nadřízený správní orgán, popřípadě správní orgán jím určený z těch, v jejichž správním obvodu se má stavba nebo opatření uskutečnit. Toto ustanovení se využívá obvykle především u liniových staveb. V úvahu přichází též fakultativně vyhrazení (atrakce) pravomoci stavebního úřadu (§ 17 stavebního zákona), a to zejména v případech zvláště obtížných či neobvyklých staveb, staveb s významnými účinky a vlivy na životní prostředí nebo významných kulturních památek. V případě atrakce rozhodnutí se stává příslušným i pro záležitosti užívání staveb a kolaudačního souhlasu, předčasného užívání stavby a zkušebního provozu a změn v užívání stavby. Vyhrazení pravomoci stavebního úřadu nadřízeným stavebním úřadem je specifickým procesním postupem, který by měl být užíván zcela výjimečně a být vyhrazen pouze pro případy zvláště rozsáhlých a technicky mimořádně složitých staveb. Na druhou stranu nabádá k takovému postupu i možnost spojovat do společného řízení různá stavební řízení, zejména obecné stavební řízení se speciálním stavebním řízením o pozemních komunikacích a řízením vodoprávním, neboť podmínky pro takový postup budou pravidelně splněny spíše u stavebních úřadů obcí s rozšířenou působností než úřadů s působností přenesenou. Je-li řízení vyhrazeno, stává se stavební úřad úřadem prvoinstančním a odvolacím orgánem je jeho nadřízený stavební úřad. V případě obcí s rozšířenou působností by tudíž takovým úřadem byl příslušný úřad krajský. Pokud si rozhodnutí vyhradí krajský úřad, stává se úřadem odvolacím příslušný ústřední orgán státní správy – zpravidla odbor územně a stavebně správní ministerstva pro místní rozvoj. Vyhrazení pravomoci přichází v úvahu rovněž jako důsledek nečinnosti správního orgánu, pro něž stanovuje podmínky § 80 odst. 4 písm. b) správního řádu.

Při vymezování působnosti jednotlivých správních orgánů je nezbytné minimalizovat rozpory a „usilovat o takový výklad právních předpisů, který směřuje k jasnému vymezení věcné působnosti jednotlivých orgánů tak, aby se tyto kompetence navzájem nepřekrývaly“. V souvislosti se stavebním zákonem se bude jednat především o činnost a působnost dotčených správních orgánů a jimi vydávaných správních aktů – zejména závazných stanovisek a stanovisek, která velmi často vybočují z rozsahu jim svěřené působnosti. Bude na pořizovatelích a oprávněných úředních osobách ve správních řízeních, aby důsledně dbali nejen na jednoznačnost formální a obsahovou těchto správních aktů, ale aby důsledně trvali na odstranění případných vad. V tomto procesu bude nezanedbatelné též úsilí stavebníků a projektantů, neboť častým důsledkem nekvality vydaných správních aktů je zrušení vydaných správních rozhodnutí a neúměrné prodlužování procesu pořizování i správního rozhodování.

Speciální stavební úřady
Setrvání u koncepce speciálních stavebních úřadů znamená, že i ve věcech velmi úzce souvisejících a tvořících jeden komplexní návrh (například návrh stavby včetně vodního díla a pozemní komunikace) bude rozhodován ve stavebním řízení různými správními orgány. Určitou možností, jak překlenout tento nedostatek, je společné řízení (§ 140 správního řádu); to lze ovšem doporučit především v těch případech, je-li správní působnost pro rozhodnutí u konkrétního úřadu dána pro všechny tyto případy, a to jak u správního orgánu prvoinstančního, tak odvolacího, jak je tomu například v případě úřadů městských částí hl. m. Prahy a Magistrátu hl. m. Prahy. V ostatních případech může totiž nastat procesní komplikace v tom, že odvolací řízení do jednotlivých rozhodnutí budou rozhodovat různé správní orgány, a bude tudíž nutno vyhotovit (podle § 140 odst. 7 správního řádu) pro každou z věcí samostatné rozhodnutí. Ve společných řízeních je veden jeden spis, může být však určeno více oprávněných úředních osob (§ 15 odst. 2 správního řádu). Při stanovování podmínek a při vedení správního řízení musí být respektovány podmínky stanovené pro všechna spojená řízení; to se týká především správních lhůt nebo vymezování okruhu účastníků řízení. Bez ohledu na tyto překážky však bude přesto vždy v konkrétních případech třeba zvážit, zda skutečnost jednoho řízení a jednoho správního spisu není již sama o sobě dobrým důvodem pro úsporu času a finančních prostředků. Ve správních procesech lze v tomto případě využít též ustanovení § 148 správního řádu a rozhodnout mezitímně, popřípadě rozhodnout o části věci.

Jiří Plos