III. Stavební zákon - územní plánování - smysl, účel a subjekty územního plánování (listopad 2013)

 

ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ
SMYSL A ÚČEL A SUBJEKTY ÚZEMNÍHO PLÁNOVÁNÍ [(§ 18 AŽ § 24)]

Smysl, účel a poslání („cíle a úkoly“) územního plánování

Je cesta k „novému“ územnímu plánování cestou skutečně sledující smysl a účel tohoto politického i právního nástroje rozhodování o správě v území, nebo je návratem k systému, na jehož konci budou sice „přehledná“ pravidla projednávání dokumentů, avšak zcela jednostejných a bez individuality? Je stále ještě územní plánování rozpravou mnoha zúčastněných subjektů o různých trajektoriích vývoje území, nebo je pouhým naplňováním předepsaných itinerářů, u nichž na cíli cesty, ba ani na cestě samé už vlastně moc nezáleží? Je stále ještě územní plánování tvůrčím architektonickým (urbanistickým) projektem klientových snah a přání, nebo je technickým procesem ovládaným správci datových sítí a GISovských modelů? Je územní plán stále ještě politikum v nejpůvodnějším slova smyslu „rozvrhu“, „usměrňování“, nebo především právní (častěji jen pseudoprávní) disciplínou, jejímž základním smyslem a účelem je především vyhovět několika procedurálním pravidlům? Přes stále narůstající vliv technologů informací a informačních systémů je zvláště zarážející skutečností, jak problematická je právní úprava územního plánování právě z hlediska systémového, do jaké míry postrádá logické uspořádání, hierarchii jevů a struktur. Podrobněji budeme věnovat těmto skutečnostem pozornost u obsahu jednotlivých dokumentací, byť prvním příkladem této nesystémovosti je již ustanovení § 18 a 19 stavebního zákona, jimiž se vymezují „cíle a úkoly územního plánování“ – text nepřehledný, nehierarchizovaný a mnohomluvný.

Složitost vztahů vznikajících v současném světě, ve kterém žijeme, neumožňuje obvykle prosazování určitých dílčích soukromých zájmů jednotlivců nebo skupin, ba ani prosazování společných zájmů veřejných bez dosažení alespoň základní vzájemné dohody, přičemž při uspořádání a využívání území dochází jak ke střetu zájmů soukromých navzájem, tak ke střetu zájmů soukromých se zájmy veřejnými i ke střetu zájmů veřejných navzájem, přičemž žádný z těchto zájmů, byť veřejných, nesmí být absolutizován, jak ostatně uvádí ve svém judikátu i Nejvyšší správní soud. Nejčastěji nastává střet mezi záměry rozvojovými a požadavky na ochranu. Právní základ pro pořizovatelské a správní činnosti v procesu územního plánování a stavění je v ústavním pořádku České republiky zakotven ustanoveními čl. 7 Ústavy ČR a navazujícím čl. 4 (obecný rámec pro ukládání povinností), čl. 11 (vlastnictví a jeho ochrana) a čl. 6, 34 a 35 (péče o přírodní a kulturní bohatství)  Listiny základních práv a svobod.

Je třeba neustále opakovat, že mají-li však být při utváření (to jest uspořádání a využívání) území chráněna dostatečně účinně výše popsaná práva, musí být územní plánování především dialogem, rozpravou vedenou mezi všemi subjekty, které obývají, popřípadě i spravují určité správní území, to jest jednotlivými občany a jejich sdruženími, podnikatelskými subjekty, politickou reprezentací, pořizovateli i zhotoviteli územního plánu. Základním posláním této rozpravy je totiž dosáhnout shody o správě obývaného území a stanovení podmínek pro kvalifikované rozhodování o vývoji a správě území, o způsobech jeho utváření - tedy jeho uspořádání a využívání. Tato správa musí být především otevřená, postavená na osobní odpovědnosti zúčastněných a poučená. Z popsaného je zřejmé, že nutným předpokladem dosahování této shody o správě a utváření (uspořádání a využívání) území je především funkční demokratická společnost a vskutku činná spoluúčast jednotlivých osob a celé občanské veřejnosti na procesu vzniku územně plánovací dokumentace i politik a programů. Nutno konstatovat, že nový stavební zákon zůstává řadě těchto požadavků, přes všechny deklarace v zákonu uvedené (zejména v § 4, § 18 až § 24 SZ) velmi mnoho dlužen (stačí například jen porovnat postavení soukromých osob a veřejnosti v procesu projednávání územně plánovací dokumentace s postavením dotčených orgánů státní správy, jimž se jakožto profesionálům dostává při projednávání územně plánovací dokumentace výsady prodloužené lhůt k projednání).

Proces územního plánování je oproti stávající právní úpravě popsán podstatně rozsáhleji. Například dosavadní fáze pořízení územního plánu kraje a obce a plánu regulačního byly obohaceny o novou fázi, a to specifické správní řízení o zásadách územního rozvoje kraje, řízení o územním plánu obce a řízení o regulačním plánu obce nebo kraje (v případě zásad územního plánu a regulačních plánů je vypuštěna fáze konceptu). Toto specifické správní řízení má být ukončeno zvláštním druhem správního rozhodnutí, tzv. opatřením obecné povahy, které není ani klasickým správním rozhodnutím, ani obecným právním předpisem (obecně závaznou vyhláškou obce nebo kraje). Důvodem pro toto složité, časově zatěžující řešení byla dle důvodové zprávy snaha účinně ochránit vlastnická práva vlastníků přímo dotčených při schvalování územního plánu obce tzv. veřejně prospěšnými stavbami a opatřeními, což je pojmové označení důvodů pro případné omezení vlastnických práv například novou pozemní komunikací nebo vybudováním nadřazeného systému sítě technické infrastruktury (plynovod, elektrické vedení a podobně). Tohoto nástroje jistě nesmí být zneužíváno, ba ani nadužíváno; nemůže však být prakticky zrušen, neboť je to jeden z mála plánovacích nástrojů obce umožňujících prosazení některých obecně prospěšných záměrů. Sám plán ovšem ještě zdaleka není vyvlastněním samým – je pouze jeho nezbytnou podmínkou a jedním z předpokladů, aby mohlo být v budoucnosti rozhodnuto o případném nuceném omezení vlastnických práv, není-li možno dosáhnout záměru jinou formou, a to přednostně dohodou o směně nebo odkupu.

Mezi územním plánem a územním řízením stojí v těchto případech pravidelně ještě plán regulační – ani ten však ještě není vyvlastněním samým. Toho se dosahuje teprve samostatným správním řízením a rozhodnutím, které podléhá správnímu přezkoumání a které je následně napadnutelné správní soudní žalobou, rovněž přezkoumatelnou vyšší soudní instancí na základě kasační žaloby! Z navrhovaného řešení není ovšem především zřejmé, o čem by měl obecný soud v případě žaloby podané vlastníkem dotčeným například navrhovanou veřejně prospěšnou stavbou, vůbec rozhodovat. Bez podrobnějšího vymezení veřejně prospěšné stavby nemůže posuzovat naplnění základních předpokladů, jimiž jsou již dnes unikátnost řešení, popřípadě jeho zvláště významná ekonomická a společenská výhodnost. Nejvyšší správní soud (který je v uvedených záležitostech příslušný rozhodovat) se tak bude muset omezit na posouzení právě jen těch skutečností, které posuzuje dnes soud ústavní – to jest zákonnosti postupu obce. V opačném případě by byl popřen základní smysl plánovací činnosti obce či kraje jakožto konkrétního politického a právního rozhodnutí o správě svěřeného území, o koordinaci zájmů veřejných a soukromých, o záměrech rozvoje. Je prakticky vyloučeno, aby soud rozhodoval o tom, zda je určité řešení pro lokalitu a komunitu vhodné či nevhodné, popřen by byl smysl dělení moci a s ní spojené odpovědnosti v demokratickém státě; pro příště by bylo nejlépe svěřit plánování rovnou soudům – to ostatně výslovně konstatoval i NSS ve svých judikátech v poslední době publikovaných. Lze totiž jen sotva očekávat (a to při naší všeobecně nízké právní a sociální kultuře), že omezení vlastnických práv z výše popsaných důvodů nebude pravidelně napadáno soudními žalobami. Rozhodne-li soud, že určitá veřejně prospěšná stavba nebude moci být realizována, bude obec nucena hledat jiné řešení na jiných pozemcích – pochopitelně s výsledkem stejným nebo obdobným. Je tak důvodná obava, že celý proces vcelku povede jen k dalšímu prodlužování a prodražování procesu pořizování územně plánovací dokumentace a k jeho nižší efektivitě, aniž bude dosaženo deklarovaného cíle – vyšší a efektivnější ochrany vlastnických práv.

Nepřehlednost a komplikovanost systému je posílena setrváváním na koncepci přenesené působnosti výkonu státní správy; ve fázi přípravy této nové právní úpravy byl dokonce proces pořizování včetně schvalování územně plánovacích dokumentů cele zařazen do režimu výkonu státní správy v přenesené působnosti, ačkoliv je na první pohled patrno, že plánování území je projevem výsostně samosprávným. V závěrečné fázi přípravy stavebního zákona byl pod tlakem veřejnosti tento koncept opuštěn a zachován alespoň systém stávající – kombinace samosprávy a státní správy – jakkoliv ani to není řešení vhodné. Dílčími přednostmi části o územním plánování tak zůstávají jednak konstituování nového dokumentu na úrovni státu, jehož koordinující role byla v územně plánovací praxi dlouho postrádána (stát nebyl s to být jak dovnitř státu vůči krajům a obcím, tak vně vůči sousedním státům a EU poučeným partnerem), jednak (alespoň zčásti) přesnější vymezení činnosti pořizovatele, jednak výslovně uvedená možnost podmínit výstavbu v rozvojových plochách pořízením územní studie nebo regulačního plánu, dohoda o parcelaci a plánovací smlouva a konečně též systém náhrad za změny v území vyvolané pořízením nové územně plánovací dokumentace.

V územním řízení je chvály hodna snaha po určitém zjednodušení tohoto procesu, nicméně i v těchto případech (územní souhlas, zjednodušené územní řízení) je tento postup podmíněn rozsáhlými předběžnými podmínek, které tuto snahu mohou celkem účinně torpédovat. Za pozitivní nutno označit, že se stává územní řízení řízením veřejným, s určitými procesními možnostmi regulace účasti veřejnosti v řízení dle správního řádu, přičemž se okruh účastníků řízení v navazujícím procesu stavebním zužuje a stavební řízení samo je již řízením neveřejným, zdůrazňujícím technologický aspekt projektové přípravy stavby.

Ve smyslu stavebního zákona je územní plánování povoláno vytvářet předpoklady k dosahování trvajícího souladu všech přírodně krajinných a kulturně civilizačních hodnot v území. Tohoto účelu může územní plánování dosahovat zejména
► sledováním stavu a vývoje spravovaného území, shromažďováním informací o něm, jejich analýzou, hodnocením, uchováním a správou,
► péčí o rozvoj území, zejména prostřednictvím funkčního využití a prostorového uspořádání území a stanovováním podmínek pro tento účel,
► ochranou těch hodnot, na nichž se společenství spravovaného území dohodne;
území však musí být chápáno v územním plánování především jako prostor života člověka, prostor jeho činností (včetně ne-činností), jako místo, kde člověk vstupuje do vztahů s jinými lidmi, s vlastními díly i s přírodou, a tedy jako prostor sociální, ekonomický a ekologický. Územní celky a jejich části musí být při územním plánování vždy charakterizovány spolubytím člověka, umělých a přírodních složek se všemi jejich podstatnými vlastnostmi, a tedy i jejich podstatnými vzájemnými vztahy. Jeho nedílnou součástí musí být tedy nejen zhodnocení přírodně krajinných a stavebních kvalit území, nýbrž zhodnocení širších kulturních a civilizačních hodnot území, včetně ekonomických a sociálních. Územní plánování představuje vyhodnocení vývojových (nikoli pouze rozvojových) možností a předpokladů území v časové posloupnosti a funkční hierarchii.

Smyslem územního plánování je co nejméně omezovat, co nejméně bránit přirozenému vývoji územního celku a v určitých případech ho rozmyslným a vhodným způsobem posilovat stanovováním přiměřených kritérií vhodných a nutných pro umísťování a uskutečňování činností v území. Rozsah a obsah těchto omezujících podmínek musí být pojímán restriktivně. Zároveň nesmí mít stanovování kritérií (regulačních podmínek – regulativů a limitů) v žádném případě smysl pouze omezující – naopak: má-li mít vůbec nějaký smysl, musí ve společnosti probouzet schopnosti pro nalézání nových řešení, musí k nim motivovat a iniciovat je, musí posilovat přirozený růst a vývoj a zejména – musí vést k vůli a ochotě pospolitosti zodpovědně pečovat o svět a kultivovat jej a sebe s ním. Ve srovnání se stavěním je v územním plánování toto úsilí o to komplikovanější, oč je komplikovanější vnitřní život obce, kraje, státu nebo mezinárodního společenství. Všechny tyto územní (či lépe prostorové) celky se chovají jako pulsující organismus, jako síť tkaná anonymně po dlouhá staletí a jejich budoucí vývoj bývá často záležitostí jen velmi špatně odhadovatelnou. Uspořádávání či usměrňování života takového organismu je mnohem více poučeným nasloucháním, než vštěpováním universálního ideálu a reglementováním každodenních aktivit člověka a společenství, byť zdůvodňovanou dobrými úmysly.

Subjekty územního plánování

Základním činitelem jakéhokoliv plánování je jednotlivý člověk – občan, byť se v tomto procesu může objevovat v různých sociálních, ekonomických a právních rolích. Nepochybně stejně významná role připadá v jakémkoliv plánování občanské veřejnosti, představované obvykle různě sdružovanými uskupeními. Pro potřeby stanovení určitého rámce pro dosahování shody jednotlivých lidí a určitého společenství jako celku jsou pro územní plánování základními subjekty orgány veřejné správy – a to samosprávné orgány obcí a krajů a ústřední orgány státní správy. Nesporně významným činitelem v procesu územního plánování jsou odborníci, jejichž činnost prostupuje v různých fázích celým procesem územního plánování – zejména urbanisté, architekti, ekologové, ekonomové, právníci či sociologové. Obvykle konají činnost zpracovatelů územně plánovací dokumentace, pro niž musí splňovat některé zákonem stanovené podmínky a předpoklady. Mohou však vykonávat i činnosti pořizovatelské (§ 24 SZ), mohou rovněž zastupovat určité skupiny občanů a konat v jejich prospěch odbornou konzultační činnost a zastupovat je v procesu veřejného projednávání, například jako „zástupci veřejnosti“ (§ 23 SZ).

Orgány veřejné správy
Soubor orgánů veřejné správy místní, krajské či státní nelze omezit pouze na ty, kdo přímo odpovídají za pořízení příslušné územně plánovací dokumentace; tato činnost se v různé míře a v různých fázích dotýká jak orgánů moci výkonné, tak zákonodárné či soudní (ústavní soudnictví, správní soudnictví, občanskoprávní soudnictví)] a nezávislých orgánů kontrolních. Stavební zákon vymezuje okruh a působnost orgánů působících na úseku územního plánování souhrnně v ustanovení § 5 až § 11 SZ. Základní plánovací úrovní však nebyla zvolena obec, nýbrž ve snaze vytvářet větší „plánovací obce“ obec s rozšířenou působností jakožto úřad územního plánování. Tato obec je také pověřena pořizovat územně plánovací dokumentaci a podklady pro obce ve svém správním obvodu, pokud si nepořizují tyto dokumenty samy. Tento proces však administrativně nahrazuje slučovací procesy, které by měly přirozeně vyplynout z potřeb a záměrů obcí. Kromě toho je tu dán vážný latentní střet zájmů, neboť zájmy obcí s rozšířenou působností (to jest pravidelně měst krajských a bývalých měst okresních) mohou být a pravidelně budou v rozporu se zájmy menších obcí v jejich bezprostřední blízkosti.

Do základní působnosti obcí je svěřeno
a) pořizování
► územního plánu,
► regulačního plánu z podnětu a na žádost,
► územně plánovacích podkladů – územních studií, resp. územně analytických podkladů v případě obcí s rozšířenou působností,
► územního řízení v případě obcí se stavebním úřadem,
a to pro celé její správní území, popřípadě pro jeho část, popřípadě pro jiné obce ve správním obvodu obce s rozšířenou působností,
b) schvalování dokumentů zpracovaných a projednaných v jednotlivých fázích pořizování územně plánovací dokumentace,
c) vedení řízení o územně plánovací dokumentaci a vydání opatření obecné povahy,
d) ukládání, evidence a využívání této dokumentace pro potřeby obce a jednotlivých občanů,
e) provádění změn územně plánovací dokumentace.

Do základní působnosti krajů je svěřeno
a) pořizování
► zásad územního rozvoje,
► regulačního plánu,
► územně plánovacích podkladů – územních studií, územně analytických podkladů,
► územního řízení ve zvláštních případech,
a to pro celé její správní území kraje,
b) schvalování dokumentů zpracovaných a projednaných v jednotlivých fázích pořizování územně plánovací dokumentace,
c) vedení řízení o územně plánovací dokumentaci a vydání opatření obecné povahy,
d) ukládání, evidence a využívání této dokumentace pro potřeby kraje, obcí a jednotlivých občanů,
e) provádění změn územně plánovací dokumentace,
f) výkon působnosti nadřízeného orgánu územního plánování ve vztahu k obcím.

Stát je v procesu územního plánování zastupován celou škálou orgánů – výkonných, soudních a kontrolních. Z hlediska pořizování územně plánovacích dokumentací a územně plánovacích podkladů jsou to především ústřední orgány státní správy, a to Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo obrany. Schvalování dokumentu politika územního rozvoje je svěřeno vládě. Do působnosti Ministerstva pro místní rozvoj jako ústředního orgánu státní správy se svěřuje výkon
a) pořizovatelské činnosti, a to
► pořizování politiky územního rozvoje,
► pořizování územně plánovacích podkladů, zejména územně analytických podkladů,
► výkon činnosti nadřízeného orgánu územního plánování,
b) schvalování a vyhlašování závazné části územních plánů velkých územních celků,
c) výkon působnosti nadřízeného orgánu územního plánování pro kraje a rozhodčího orgánu v případě věcných sporů (§ 136 SZ);
zvláštní působnost se svěřuje Ministerstvu obrany, které je zmocněno pořizovat územně plánovací podklady a územně plánovací dokumentaci pro území vojenských újezdů.

Kromě všech těchto kompetencí jsou orgány státní správy pověřeny dohledem nad ochranou některých veřejných zájmů vymezených zvláštními zákony. Orgánům státní správy v této pozici se říká dotčené orgány státní správy a stavební zákon s jejich postavením spojuje celou řadu právních důsledků, zejména při zpracovávání a projednávání územně plánovací dokumentace. Mezi dotčené orgány státní správy, které se účastní přípravy a projednávání územních plánů, náleží například orgány hygieny a Český inspektorát lázní a vřídel pro výkon péče o veřejné zdraví a lázeňství, orgány veterinární správy pro výkon péče veterinární, orgány životního prostředí pro výkon péče o životní prostředí, péče o přírodu a krajinu, péče o ovzduší, péče o vody, péče o lesy, péče o zemědělský půdní fond a péče o nerostné bohatství, orgány památkové péče (a Národní památkový ústav) pro výkon péče o památky, orgány spravující jednotlivé úseky infrastruktury dopravní pro výkon péče o dopravu na pozemních komunikacích, péče o drážní dopravu, péče o leteckou dopravu a péče o vnitrozemskou vodní dopravu, orgány spravující úseky technické infrastruktury pro výkon péče o vodohospodářství, energetiku, elektronické komunikace, odpady a nebezpečné látky a obecně ochranu před znečištěním prostředí, protipožární ochranu, bezpečnost práce a správní orgány pro civilní ochranu a krizové řízení. Všechny tyto orgány vydávají pro sledované a chráněné veřejné zájmy závazná stanoviska v procesu pořizování, pro něž platí jednak obecná ustanovení správního řádu (§ 2 až § 8 a § 149 SŘ), jednak ustanovení § 4 SZ. Závazná stanoviska musí jakožto podmiňující rozhodnutí meritorní (to jest ve věci samé, v tomto případě v určité fázi pořizování územního plánu) jak z hlediska věcného, tak z hlediska formálního vyhovovat požadavkům správního řádu, musí obsahovat předepsané náležitosti, zejména kdo toto stanovisko vydává, kdy a kde, v čí prospěch, které věci se týká, na základě jakého právního předpisu a jeho konkrétního ustanovení se tak děje, jaký je výrok a jaké případné podmínky jsou stanoveny. Toto vše musí být řádně odůvodněno a v případě závazných stanovisek k územním řízením musí být navíc adresát poučen o tom, že proti závaznému stanovisku lze podat odvolání prostřednictvím meritorního rozhodnutí, to jest rozhodnutí územního. Připomínáme, že i na vydaná závazná stanoviska nutno vztahovat (byť pouze přiměřeně) ustanovení správního řádu o nicotnosti (§ 77 a § 78 SŘ), bylo-li vydáno stanovisko například správním orgánem vůbec věcně nepříslušným. Tuto skutečnost je pořizovatel povinen prověřovat, neboť se jeho postavení v tomto smyslu mění zásadně a pořizovatel se stává autonomním výkonným správním orgánem s osobní odpovědností za svá rozhodnutí. Stále znovu je nutno opakovat, že základním posláním státně správních orgánů je veřejnou službou společnosti – krajům, obcím, občanům a veřejnosti. Veškerou tuto činnost musí pracovníci orgánů státní správy vykonávat s plnou vahou své osobní odpovědnosti, například když posuzují zpracovanou územně plánovací dokumentaci a mají poskytnout k této dokumentaci závazné stanovisko.

Občanská veřejnost; vlastníci, popřípadě držitelé jiných práv k nemovitostem; držitelé dalších dotčených práv, investoři a podnikatelská veřejnost
Účastnit se aktivně na územním plánování po celou dobu vzniku i využívání územně plánovací dokumentace, zejména důsledným uplatňováním vlastních záměrů a požadavků a prosazováním svých práv všemi legálními a legitimními způsoby je právem i povinností jednotlivých občanů ve všech jejich sociálních, ekonomických a právních rolích, jejich skupin i občanských sdružení. Pro prosazování skupinových zájmů umožňuje stavební zákon (§ 22 a § 23 SZ) ustavit zástupce veřejnosti, osoby odborně způsobilé, které budou uplatňovat v procesu pořizování územně plánovacích podkladů a dokumentace věcně shodné námitky a připomínky. Zejména vlastníci pozemků dotčených záměry, pro něž lze vlastnická práva omezit, mohou uplatňovat námitky, o jejichž obsahu musí být rozhodnuto obdobně jako ve správních řízeních – územním či stavebním. Snaha otevřít celý proces pořizování více občanům a veřejnosti, jakož i vlastníkům a podnikajícím subjektům, ať fyzickým, nebo právnickým osobám, je chvályhodná. Za pozitivní lze považovat upřesněná ustanovení o způsobech doručování veřejnou vyhláškou, což působilo v minulosti určité problémy; obdobné platí i pro podmínky veřejného projednání (obé v souvislosti s novým správním řádem). Pro rozsah a kvalitu poskytovaných informací a jejich dostupnost veřejnosti však zásadní změnou nejsou, neboť žádná zvláštní pravidla neukládají a v principu setrvávají v rámci právní úpravy předchozí. Poněkud problematičtější je ustanovení o „zástupci veřejnosti“, jehož zřízením mělo být především dosaženo určité profesionality obhajoby zájmů veřejnosti v procesu značně věcně i procesně komplikovaném a nepřehledném. V souběhu se správním řádem jsou sice nastavena základní pravidla jeho/jejich účasti v procesu pořizování, nicméně otevřenou zůstává otázka po obhajobě zájmů protichůdných, přičemž takové zájmy mohou být zastoupeny i v jednotlivých osobách. Ani jeden z citovaných zákonů neřeší případ, bude-li jedna fyzická nebo právnická osoba zastupována více zástupci veřejnosti, což nelze vyloučit. Taková skutečnost by však neměla být důvodem pro zpochybnění celého procesu a bude zřejmě nutno o podobných případech vždy individuálně rozhodovat v příslušných řízeních.  

Architekti a urbanisté (projektanti) / zpracovatelé
Vedle vlastníků a podnikajících osob, resp. občanské veřejnosti, mají pro proces pořizování zvláštní význam dvě skupiny odborně způsobilých osob: pořizovatelé a zpracovatelé, resp. projektanti – přesněji architekti či urbanisté, neboť výkon těchto činností podléhá zvláštnímu právnímu režimu. Nejdále postoupil nově zakládaný systém osobních odpovědností v případě zpracovatelů územně plánovací dokumentace. Jejich odpovědnost je důsledně osobní odpovědností vymezenou zvláštním právním předpisem – zákonem o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě; rozsah působnosti je uveden podrobněji níže v komentáři k tomuto zákonu. Tímto předpisem byla činnost zpracovatelů územně plánovací dokumentace podřízena zvláštnímu právnímu režimu autorizace, s níž zákon spojuje celou řadu práv a povinností autorizovaných osob vůči objednatelům dokumentace. Každá těmito osobami zpracovaná dokumentace musí být řádně označena jejich autorizačním razítkem, z něhož je patrné, zda jsou pro zpracování takové dokumentace oprávněny. Rozsah a struktura problémů řešených územním plánem vyžaduje součinnost celé řady profesí: architektů, urbanistů, ekologů, ekonomů, sociologů, právníků – mnohdy psychologů. Tato šíře problémů prakticky vylučuje nahrazení kompaktních týmů jednotlivými profesemi. Jejich postavení a výkon některých speciálních činností a požadavků na výkon takových činností však mohou určovat speciální právní normy.

Z hlediska obsahu činnosti zpracovatele se souhrnně jedná o tyto základní okruhy výkonů:
► o odborné výkony plánovací (rozbory, studie, koncepty a návrhy), jejichž povaha je multidisciplinární a zasahuje otázky sociální (kulturně-civilizační), přírodní a technické,
► o odborné výkony poradenské, zahrnující zejména spolupráci při projednávání územně plánovací dokumentace s jednotlivými činiteli plánovacího procesu v různých fázích vzniku této dokumentace.

Výkony zpracovatelů územně plánovací dokumentace jsou popsány v pracovním dokumentu Výkony a honoráře architektů, inženýrů a techniků činných ve výstavbě a v příslušných vzorových smlouvách. Rozlišují se základní a zvláštní výkony, přičemž základními výkony se rozumí takové výkony, bez nichž nelze řádnou územně plánovací dokumentaci (v celém rozsahu) zpracovat a zvláštními výkony se rozumí takové výkony, jimiž se uspokojují některé nadstandardní požadavky obcí [nejčastějšími objednateli (zadavateli) územně plánovací dokumentace jsou obce, proto budeme při popisu činnosti zpracovatelů a pořizovatelů obvykle jako o klientovi mluvit o obci]. Zvláštní výkony překračují zpravidla základní výkony nejen obsahem, nýbrž často i rozsahem a pracností. Mohou být se základními výkony spojeny, popřípadě je mohou nahradit. Zvláštní výkony nejsou zahrnuty v základních výkonech a bývají poskytovány pouze tehdy, pokud si je obec výslovně vyžádá ve smlouvě; zvláštní výkony jsou i samostatně hrazeny.

Výkony architektů jakožto zpracovatelů územně plánovací dokumentace se člení do pěti, resp. sedmi výkonových fází (v souvislosti s typem územně plánovací dokumentace a rozsahem jednotlivých pořizovatelských fází), které představují souhrn základních a zvláštních výkonů souvisejících spolu obsahově a časově a utvářejících relativně uzavřený celek činností. Architekt územně plánovací dokumentace je výslovně a jmenovitě zodpovědný za řádné poskytnutí následujících základních výkonů a služeb a může poskytnout následující zvláštní výkony:
1. přípravné práce / příprava zakázky;
2. zhotovení (popřípadě aktualizace) průzkumů, rozborů a územně technických studií;
3. zhotovení konceptu díla (ve většině případů fakultativní);
4. zhotovení návrhu díla pro schválení nebo jiné způsoby převzetí díla;
5. příprava podkladů pro řízení o územně plánovací dokumentaci a vydání opatření obecné povahy;
6. zhotovení čistopisu díla a spolupráce při užívání díla po jeho dokončení;
7. spolupráce při implementaci územně plánovací dokumentace.

Odborní pořizovatelé
Pořizovatelské činnosti vykonává buď obec sama prostřednictvím svého úřadu nebo smluvně zajištěného pořizovatele splňujícího náležitosti uvedené v § 24 SZ, nebo úřad územního plánování (úřad obce s rozšířenou působností), popřípadě na základě veřejnoprávní smlouvy koordinační uzavřené mezi obcemi úřad jiné obce, obvykle ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Stavební zákon umožňuje působení fyzických osob pověřených samostatným výkonem pořizovatelských činností; toto řešení může být zvláště výhodné v případě menších obcí a pořizování územně plánovací dokumentace menšího rozsahu, popřípadě k pořizování územně plánovacích podkladů.

Výkony pořizovatelů územně plánovací dokumentace se rovněž obvykle člení do pěti, resp. sedmi výkonových fází (v souvislosti s typem územně plánovací dokumentace a jejich rozsahem), které představují souhrn základních a zvláštních výkonů souvisejících spolu obsahově a časově a utvářejících relativně uzavřený celek činností. Pořizovatel územně plánovací dokumentace je výslovně a jmenovitě zodpovědný za řádné poskytnutí následujících základních výkonů a služeb a může poskytnout následující zvláštní výkony:
1. přípravné práce, monitoring území a shromažďování informací o území a nejvýznamnějších rozhodnutích a změnách, zpracovávání (územně analytických) podkladů a územních studií; zadání veřejné zakázky na zhotovení územně plánovací dokumentace, popřípadě územně plánovacího podkladu odborně způsobilou osobou;
2. součinnost při aktualizaci územně analytických podkladů, jejich doplnění o související průzkumy a analýzy; příprava a projednání zadání a jeho předložení ke schválení zastupitelstvu obce/kraje;
3. součinnost při zhotovení konceptu díla (ve většině případů fakultativní); projednání a schválení konceptu územně plánovací dokumentace a zadání prací na návrhu;
4. součinnost při zhotovení návrhu územně plánovací dokumentace; projednání návrhu územně plánovací dokumentace;
5. řízení o územně plánovací dokumentaci a vydání opatření obecné povahy;
6. součinnost při zhotovení čistopisu díla pro účely archivace a evidence;
7. implementace územně plánovací dokumentace, zejména monitoring území a shromažďování informací o území a nejvýznamnějších rozhodnutích a změnách, zpracovávání (územně analytických) podkladů a územních studií; příprava zadání podrobnější územně plánovací dokumentace, popřípadě územně plánovacího podkladu – územní studie.
Výkon pořizovatelské činnosti je podrobněji věcně i právně popsán v úvodu k této části. Zde pouze připomínám, že je výkon této činnosti vázán nejen na splnění obecných kvalifikačních předpokladů, ale též na splnění speciálních kvalifikačních předpokladů a podmínek stanovených § 21 až § 26 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a vykonání zkoušky zvláštní způsobilosti podle vyhlášky MV č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů, a to v zařízeních ministerstva vnitra, které však nestačí uspokojovat řádně ani požadavky na vzdělávání a zkoušky vznášené obcemi. Výjimky z kvalifikačních požadavků vzdělání podle § 24 SZ uděluje ministerstvo v případech prokazatelné kvality práce na úseku územního plánování (§ 192 SZ). Obce (zejména menší) mohou v případě pořizování volit mezi několika možnostmi: předně pořizovat na základě smlouvy o výkonu této činnosti s fyzickou osobou splňující kvalifikační předpoklady (vhodné bude využívat možností spolupráce více obcí), nebo prostřednictvím jiné obce, disponujícím dostatečně kvalifikovaným a početným administrativním aparátem, a to na základě veřejnoprávní smlouvy koordinační, a konečně svěřit pořizování úřadu územního plánování (to jest obci s rozšířenou působností) – tento postup by mohl být využíván především tehdy, pokud ze vzájemného postavení těchto obcí neplyne hrozící střet zájmů.

Jakékoliv úvahy o územním plánování musí vycházet ze skutečnosti ověřené sběrem, analýzou a kritickým vyhodnocením dat. Tomuto účelu by mělo sloužit zejména zpracování územně analytických podkladů, jejichž (poněkud neutříděná a systémově problematická) struktura je obsahem přílohy k prováděcí vyhlášce č. 500/2006 Sb., resp. vypracování nebo obstarání doplňkových průzkumů a analýz, vypracování podkladů pro zadání – tzv. přípravné práce. Podklady o záměrech využití území zahrnují zejména územně plánovací dokumentaci, územně plánovací podklady, správní rozhodnutí o území, zejména platná územní rozhodnutí a podklady pořizované orgány státní správy. Součástí této fáze bývá obvykle již i výběr příštího zhotovitele územně plánovací dokumentace. Vzhledem k povaze této činnosti, zejména pak vzhledem k jejímu veřejnému charakteru, se jeví jako účelné zadávání této veřejné zakázky dle § 102 an. zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách /ZVZ/, formou soutěže o návrh, a to soutěže urbanistické, resp. územně plánovací, kterou by měli uchazeči o zpracování dokumentace prokázat svoji schopnost dostatečně celistvé a kvalifikované orientace v tématech územního plánování s aplikací v konkrétním území a zároveň svoji schopnost skutečně týmové činnosti, což je obé naprosto nezbytným předpokladem i kvalitně provedených průzkumů a analýz! Výběr zpracovatele cestou urbanistické soutěže umožňuje zadat veřejnou zakázku prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 6 ZVZ. Právní předpisy (stavební zákon a vyhláška o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci) stanovují s jistou mírou určitosti rozsah a obsah konceptu a návrhu dokumentace (zejména tak činí přílohy citované vyhlášky). I na tomto místě je nutno zdůraznit, že přednost při zadávání prací na územně plánovací dokumentaci by měla mít smluvní volnost partnerů, neboť nelze příliš předepisovat rozsah dokumentace při velké různorodosti obcí a jejich konkrétních územních (prostorových) podmínek. Příliš zavazující předpisy by v tomto případě nutně vedly k zmechanizování a neúčelnému zformalizování územně plánovacích činností. Striktní uplatňování požadavků na obsah dokumentace, aniž by byl zároveň respektován různý obsah pro různé typy sídlišť (obcí), by nutně vedlo i k nepřijatelnému, protože nesmyslnému vynakládání finančních prostředků (zejména v případech menších obcí, jejichž struktura problémů řešených územně plánovací dokumentací je omezena).

Významnou skutečností pro navazující procesy je především ustanovení o vázanosti vydanými závaznými stanovisky a stanovisky a dále ustanovení, že nelze v navazujících procesech uplatňovat ty výhrady (DOSS), resp. ty námitky a připomínky, o nichž bylo nebo mělo být rozhodnuto ve fázích předchozích. Přestože obdobné ustanovení bylo obsaženo i v zákonu předchozím, nebylo často respektováno stavebními úřady, ani jinými správními orgány. Má-li být proces rozhodování skutečně ekonomizován, nezbývá, než důsledně na tomto principu trvat. Poněkud systémově sporná ustanovení, v nichž jsou zařazeny body, které nejsou stejné povahy, ani stejného významu. Ustanovení postrádá významovou i strukturální hierarchii, což se do značné míry negativně projevuje zejména v prováděcích vyhláškách č. 500/2006 Sb. a č. 501/2006 Sb.; v případě obsahu jednotlivých dokumentů bude vhodné aplikovat tato ustanovení pouze podpůrně a obsah i formu přizpůsobovat především místním konkrétním podmínkám.

Jak bylo podrobněji uvedeno výše, je smyslem (cílem) územního plánování vytvářet účelným využitím a uspořádáním prostoru/území obecně akceptovatelný soulad veřejných a soukromých zájmů, umožňující soustavnou péči o přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území. Účelem (úkolem) územního plánování je zejména
► zjišťovat a posuzovat stav a vývoj území a shromažďovat, spravovat a poskytovat o tom informace,
► stanovovat koncepci vývoje území a podmínky jeho utváření – to jest uspořádání a využívání, stanovovat podmínky pro správu území v její věcné a časové posloupnosti (zejména s ohledem na účinnou ochranu území před ohrožením a před negativními vlivy záměrů) a prokazovat (veřejný) zájem na provedení změn v území.

Jiří Plos